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近日，全國(guó)人大代表，國(guó)際經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)會(huì)士，遼寧大學(xué)黨委副書(shū)記、校長(zhǎng)余淼杰接受南方周末記者采訪，現(xiàn)將原文轉(zhuǎn)載如下：

赤字率增加1%，意味著什么？|報(bào)告解讀

與2024年相比，預(yù)期居民消費(fèi)價(jià)格漲幅略有下調(diào)，從3%左右下調(diào)至2%左右。赤字率擬按4%左右安排、比上年提高1個(gè)百分點(diǎn)，增加1.6萬(wàn)億元。在國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告里，首次提及零基預(yù)算。

南方周末記者 吳超

責(zé)任編輯 | 張玥

十四屆全國(guó)人大三次會(huì)議于2025年3月5日上午9時(shí)在人民大會(huì)堂開(kāi)幕，國(guó)務(wù)院總理李強(qiáng)作政府工作報(bào)告。

他指出，過(guò)去一年，“穩(wěn)”的態(tài)勢(shì)鞏固延續(xù)。國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到134.9萬(wàn)億元、增長(zhǎng)5%，對(duì)全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率保持在30%左右。城鎮(zhèn)新增就業(yè)1256萬(wàn)人、城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率平均為5.1%，居民消費(fèi)價(jià)格上漲0.2%。

2025年發(fā)展主要預(yù)期目標(biāo)是：國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)5%左右；城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率5.5%左右，城鎮(zhèn)新增就業(yè)1200萬(wàn)人以上；居民消費(fèi)價(jià)格漲幅2%左右。

“5%左右的GDP增速是可以達(dá)到的，屬于‘跳起來(lái)摘桃子’。”全國(guó)人大代表、遼寧大學(xué)校長(zhǎng)余淼杰對(duì)南方周末記者說(shuō)，要打好政策組合拳，積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策相結(jié)合，提升宏觀政策實(shí)施效能。

此次政府工作報(bào)告，預(yù)期GDP、城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率、城鎮(zhèn)新增就業(yè)數(shù)據(jù)，與2024年政府工作報(bào)告一致。居民消費(fèi)價(jià)格漲幅略有下調(diào)，從3%左右下調(diào)至2%左右。

“把物價(jià)漲幅預(yù)期目標(biāo)調(diào)整為2%左右，跟往年有所不同，背后是一個(gè)更為積極、政策導(dǎo)向更加鮮明的信號(hào)。”在同日國(guó)新辦舉行的國(guó)務(wù)院政策例行吹風(fēng)會(huì)上，《政府工作報(bào)告》起草組成員、國(guó)務(wù)院研究室副主任陳昌盛說(shuō)。

他表示，在當(dāng)前中國(guó)物價(jià)下行壓力大于上漲壓力背景下，向全社會(huì)和市場(chǎng)強(qiáng)化價(jià)格指標(biāo)的導(dǎo)向作用，努力通過(guò)各種政策推動(dòng)物價(jià)溫和回升，既可以保障基本民生不受影響，也有利于提振市場(chǎng)預(yù)期，促進(jìn)企業(yè)增加投資，改善整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)循環(huán)。

2025年十大政府重點(diǎn)工作任務(wù)，第一條就是“大力提振消費(fèi)、提高投資效益，全方位擴(kuò)大國(guó)內(nèi)需求”。圖為成都太古里。視覺(jué)中國(guó)/圖

赤字率提高到4%

在政府工作報(bào)告中，可以看到更加積極的財(cái)政政策。其中，赤字率創(chuàng)下新高，備受社會(huì)關(guān)注。

2025年，赤字率擬按4%左右安排、比上年提高1個(gè)百分點(diǎn)，赤字規(guī)模5.66萬(wàn)億元、比上年增加1.6萬(wàn)億元。

財(cái)政赤字，指財(cái)政支出總量超過(guò)財(cái)政收入總量的部分。一定時(shí)期內(nèi)，財(cái)政赤字與GDP之間的比例關(guān)系就是赤字率。

在中國(guó)，狹義的財(cái)政赤字包括中央政府與地方政府的一般公共預(yù)算支出。4%左右的赤字率，指的就是狹義赤字率。

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)狹義赤字率長(zhǎng)期保持在3%以下。2020年，受疫情沖擊等因素影響，政府加大財(cái)政支出，以實(shí)現(xiàn)穩(wěn)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，當(dāng)年狹義財(cái)政赤字率為3.7%，首度突破3%。此后兩年，狹義赤字率回落，2022年降至2.8%。

2023年下半年，中國(guó)增發(fā)1萬(wàn)億元國(guó)債，支持災(zāi)后恢復(fù)重建和提升防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力，當(dāng)年度財(cái)政赤字率又升至3.87%，赤字規(guī)模增加至4.88萬(wàn)億元。

2024年，赤字率擬按3%安排，赤字規(guī)模4.06萬(wàn)億元，比上年年初預(yù)算增加1800億元。

2024年10月12日，財(cái)政部部長(zhǎng)藍(lán)佛安就曾表示，“中央財(cái)政還有較大的舉債空間和赤字提升空間。”

提高狹義赤字率，意味著將提高國(guó)債以及地方政府一般債規(guī)模。

粵開(kāi)證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅志恒告訴南方周末記者，赤字率和赤字規(guī)模的明顯提高，有利于擴(kuò)大支出力度，強(qiáng)化財(cái)政的逆周期調(diào)節(jié)能力。其中，赤字規(guī)模以中央赤字為主，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付的形式，能夠更好地保障基層財(cái)力穩(wěn)定，增加地方財(cái)力可支配程度。

中國(guó)政府財(cái)政有“四本賬”：一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算。超長(zhǎng)期特別國(guó)債、專項(xiàng)債因?yàn)榧{入政府性基金預(yù)算管理，不屬于狹義赤字率范圍，但由于均是財(cái)政支出，可算作廣義赤字率。

政府工作報(bào)告指出，2025年擬發(fā)行超長(zhǎng)期特別國(guó)債1.3萬(wàn)億元、比上年增加3000億元；擬發(fā)行特別國(guó)債5000億元，支持國(guó)有大型商業(yè)銀行補(bǔ)充資本；擬安排地方政府專項(xiàng)債券4.4萬(wàn)億元、比上年增加5000億元，重點(diǎn)用于投資建設(shè)、土地收儲(chǔ)和收購(gòu)存量商品房、消化地方政府拖欠企業(yè)賬款等。

2025年合計(jì)新增政府債務(wù)總規(guī)模11.86萬(wàn)億元、比上年增加2.9萬(wàn)億元，財(cái)政支出強(qiáng)度明顯加大。

提振消費(fèi)是第一任務(wù)

政府工作報(bào)告呈現(xiàn)了2025年十大政府重點(diǎn)工作任務(wù)，第一條就是“大力提振消費(fèi)、提高投資效益，全方位擴(kuò)大國(guó)內(nèi)需求”。上一年，擴(kuò)大內(nèi)需是第三項(xiàng)任務(wù)。

2024年的首要任務(wù)是“大力推進(jìn)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)，加快發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力”。這是今年的第二項(xiàng)任務(wù)。

也就是說(shuō)，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)程中，消費(fèi)將扮演更為重要的角色。

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2024年最終消費(fèi)支出對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)貢獻(xiàn)率為44.5%，拉動(dòng)GDP增長(zhǎng)2.2個(gè)百分點(diǎn)；全國(guó)居民人均消費(fèi)支出28227元，扣除價(jià)格因素，實(shí)際增長(zhǎng)5.1%。

加大財(cái)政支出，是撬動(dòng)社會(huì)消費(fèi)的關(guān)鍵一招。

羅志恒解釋，在企業(yè)和居民信心不足的情況下，擴(kuò)大政府財(cái)政支出，能夠直接擴(kuò)大社會(huì)總需求，形成企業(yè)和居民收入，再次帶動(dòng)投資和消費(fèi)，比收入端的減稅降費(fèi)政策更有效果。

政府工作報(bào)告披露，2025年，全國(guó)一般公共預(yù)算支出29.7萬(wàn)億元，比上年增加1.2萬(wàn)億元。政府將持續(xù)優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，更加注重惠民生、促消費(fèi)、增后勁，切實(shí)提高資金使用效益。

上海財(cái)經(jīng)大學(xué)電子商務(wù)研究中心主任勞幗齡告訴南方周末記者，全球經(jīng)濟(jì)形勢(shì)復(fù)雜多變，外部需求的不確定性顯著增加，將擴(kuò)大內(nèi)需放在首位，表明中國(guó)經(jīng)濟(jì)正在加速?gòu)耐庑枰蕾囆拖騼?nèi)需驅(qū)動(dòng)型轉(zhuǎn)變，也將增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自主性和穩(wěn)定性。

根據(jù)政府工作報(bào)告，2025年將實(shí)施提振消費(fèi)專項(xiàng)行動(dòng)，制定提升消費(fèi)能力、增加優(yōu)質(zhì)供給、改善消費(fèi)環(huán)境專項(xiàng)措施。多渠道促進(jìn)居民增收，推動(dòng)中低收入群體增收減負(fù)，完善勞動(dòng)者工資正常增長(zhǎng)機(jī)制。

此外，將安排超長(zhǎng)期特別國(guó)債3000億元，支持消費(fèi)品以舊換新。2024年7月，國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部印發(fā)通知，統(tǒng)籌安排3000億元左右超長(zhǎng)期特別國(guó)債資金，加力支持大規(guī)模設(shè)備更新和消費(fèi)品以舊換新。

2025年1月，財(cái)政部經(jīng)濟(jì)建設(shè)司司長(zhǎng)符金陵介紹，截至2024年底，按已審核通過(guò)金額計(jì)算，中央財(cái)政安排的1500億元消費(fèi)品以舊換新資金已基本使用完畢，部分地方在提前用完中央資金額度后還主動(dòng)發(fā)力，增加安排地方資金，保障支持政策不斷檔。

商務(wù)部數(shù)據(jù)顯示，2024年消費(fèi)品以舊換新工作取得了積極成效。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，全年消費(fèi)品以舊換新帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)品銷售額超過(guò)1.3萬(wàn)億元，全國(guó)汽車以舊換新超過(guò)680萬(wàn)輛。

“出臺(tái)實(shí)施政策要能早則早、寧早勿晚，與各種不確定性搶時(shí)間，看準(zhǔn)了就一次性給足，提高政策實(shí)效。”政府工作報(bào)告中強(qiáng)調(diào)。

化債與發(fā)展

2025年，有效防范化解重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)，依舊是政府的重點(diǎn)工作內(nèi)容。其中關(guān)鍵之處，便是如何穩(wěn)妥化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

“堅(jiān)持在發(fā)展中化債，在化債中發(fā)展。”政府工作報(bào)告表示，要完善和落實(shí)一攬子化債方案，優(yōu)化考核和管控措施，動(dòng)態(tài)調(diào)整債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)名單，支持打開(kāi)新的投資空間。

這是中央政府首次明確將動(dòng)態(tài)調(diào)整高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)名單。

根據(jù)聯(lián)合咨信研報(bào)，目前債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)涵蓋12個(gè)重點(diǎn)省份：天津、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、廣西、重慶、貴州、云南、甘肅、青海和寧夏。

對(duì)于重點(diǎn)省份來(lái)說(shuō)，政府投資項(xiàng)目受到了較為嚴(yán)格的限制。

2024年7月，甘肅省財(cái)政廳在回復(fù)一份人大代表建議時(shí)寫道，國(guó)家印發(fā)了《重點(diǎn)省份分類加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理辦法（試行）的通知》和《重點(diǎn)省份分類加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理實(shí)施細(xì)則（試行）》，要求分類加強(qiáng)重點(diǎn)省份的政府投資項(xiàng)目管理，嚴(yán)格控制政府投資支出。

此外，2025年，將按照科學(xué)分類、精準(zhǔn)置換的原則，做好地方政府隱性債務(wù)置換工作。

2024年11月，十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議決定，批準(zhǔn)增加6萬(wàn)億元地方政府債務(wù)限額置換存量隱性債務(wù)。

隱性債務(wù)，也就是看不清的債務(wù)，指地方政府在法定政府債務(wù)限額之外，直接或承諾以財(cái)政資金償還，以違法提供擔(dān)保等方式舉借的債務(wù)。舉債主體通常是地方城投公司。與政府債務(wù)一樣，地方政府需承擔(dān)隱性債務(wù)的還款責(zé)任。

根據(jù)企業(yè)預(yù)警通數(shù)據(jù)，2024年的2萬(wàn)億元化債資金，已發(fā)行完畢。目前，各地正在發(fā)行第二輪2萬(wàn)億元專項(xiàng)債。

3月4日，重慶市財(cái)政局發(fā)布公告稱，計(jì)劃發(fā)行240.63億元專項(xiàng)債。其中，230.58億元用于置換存量隱性債務(wù)。

根據(jù)規(guī)劃，各地將在2028年底前清零隱性債務(wù)。財(cái)政部披露，截至2023年末，全國(guó)地方政府隱性債務(wù)余額為14.3萬(wàn)億元。同年，全國(guó)一般公共預(yù)算收入21.68萬(wàn)億元。

嚴(yán)控地方債務(wù)的同時(shí)，加快剝離地方融資平臺(tái)的政府融資功能，推動(dòng)其市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，是統(tǒng)籌安全與發(fā)展的重要一環(huán)。南方周末記者統(tǒng)計(jì)，截至2月20日，全國(guó)三十余個(gè)區(qū)縣的2025年政府工作報(bào)告中，提及退出政府融資平臺(tái)事宜。

上海對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)金融管理學(xué)院講師錢一蕾向南方周末記者解釋，化債并不意味著完全削減債務(wù)，或?qū)鶆?wù)歸零。從根本上來(lái)說(shuō)，只要能適度、有效地舉債，用于支撐經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，不斷做大經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“分母”，就能將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制在合理水平。

首提零基預(yù)算

“開(kāi)展中央部門零基預(yù)算改革試點(diǎn)，支持地方深化零基預(yù)算改革，在支出標(biāo)準(zhǔn)、績(jī)效評(píng)價(jià)等關(guān)鍵制度上積極創(chuàng)新。”

這是在國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告里，首次提及零基預(yù)算。

零基預(yù)算，就是從“零”開(kāi)始的預(yù)算編制方法。以前在編制政府預(yù)算時(shí)，通常會(huì)將上一年度的預(yù)算數(shù)作為“基數(shù)”，再根據(jù)具體情況，適當(dāng)增加或減少預(yù)算。

實(shí)施零基預(yù)算后，打破了原有基數(shù)，一切以零為基點(diǎn)，根據(jù)實(shí)際需要，重新對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行測(cè)算，并結(jié)合輕重緩急、財(cái)力狀況等統(tǒng)籌核定預(yù)算支出。

2024年7月，黨的二十屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》中就要求“深化零基預(yù)算改革”。

在31個(gè)省級(jí)行政區(qū)的2025年政府工作報(bào)告里，有24份報(bào)告提及了零基預(yù)算。

比如浙江省政府工作報(bào)告表示，2025年要堅(jiān)持政府過(guò)緊日子，深化零基預(yù)算改革，完善能增能減、有保有壓的預(yù)算分配機(jī)制，提高財(cái)政資金使用績(jī)效。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授溫來(lái)成告訴南方周末記者，上世紀(jì)九十年代前后，中國(guó)引入了零基預(yù)算制度，但一直處于摸索階段，并未全面實(shí)施。目前實(shí)施零基預(yù)算改革后，能緩解地方財(cái)政困境，也提高了地方財(cái)政資金的靈活性。

內(nèi)蒙古財(cái)政廳披露，2025年起，內(nèi)蒙古自治區(qū)本級(jí)預(yù)算部門、單位和部分盟市、旗縣（市、區(qū)）作為第一批試點(diǎn)，在編制預(yù)算時(shí)將實(shí)施零基預(yù)算改革。

2024年11月，內(nèi)蒙古財(cái)政廳預(yù)算處處長(zhǎng)劉志偉介紹，實(shí)施零基預(yù)算改革，可以大力壓減非剛性非重點(diǎn)支出、低效無(wú)效支出。

廣東省十四屆人大常委會(huì)財(cái)經(jīng)咨詢專家林志云告訴南方周末記者，零基預(yù)算既是一種理念也是一種科學(xué)的工具，它基于全面深化財(cái)稅體制機(jī)制改革的需要，能夠使地方財(cái)政更注重編制預(yù)算項(xiàng)目的資金使用績(jī)效，節(jié)約了地方財(cái)力。

2025年3月，《安徽日?qǐng)?bào)》報(bào)道，零基預(yù)算改革打破了財(cái)政支出固化的格局，全面清理無(wú)效的財(cái)政資金。今年以來(lái)，全省已動(dòng)態(tài)清理壓減固化、分散、低效資金28.1億元。

在財(cái)政方面，政府工作報(bào)告還表示，將加快推進(jìn)部分品目消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移并下劃地方，增加地方自主財(cái)力。此外，要嚴(yán)控財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模。

校對(duì)：星歌